La questiondu service public

Rapport remis au Premier ministre le 13 mars 2018

Si la question du service public ferroviaire est actuellement au cœur des débats quant à son avenir, elle n’est pas pour autant nouvelle. Elle s’est posée d’emblée avec la constitution du réseau ferré, son développement, son extension.
Dès les premières années, l’activité ferroviaire se révèle un élément essentiel de la vie économique et sociale du pays. La tradition française est centralisatrice et concernant les Services, l’intervention de l’État a toujours été la règle.
Dans le même temps, l’énorme potentialité de rentabilisation des capitaux que représentent les investissements dans les chemins de fer dans les débuts suscite des appétits.
Entre le Pouvoir (dans ses formes politiques successives : Restauration, Monarchie de Louis Philippe, IIIe République, Empire, IIIe République) et les dirigeants du chemin de fer dans les compagnies et les réseaux, les conflits et les compromis se sont succédé. Avec en toile de fond, des enjeux de desserte du territoire, de tarification et d’égalité de tous devant le transport pour ce qui est du pouvoir politique, et des enjeux de rendements financiers pour ce qui est des compagnies.
Dans les oscillations entre ces enjeux s’est construit le réseau français.
Selon les régimes successifs, les orientations économiques dominantes, les groupes politiques (fluctuants sur la question ferroviaire), la remise en cause des grandes compagnies est fréquente voire permanente.

François Caron, Histoire des chemins de fer en France, Tome I : 1740-1883

C’est sous la IIe République, au moment des grèves de 1848, que la proposition de nationalisation est formulée pour la première fois, au grand dam de la bourgeoisie libérale et conservatrice qui y voit une atteinte aux droits de propriété et d’initiative privée et fait retirer le projet.
De concessions en conventions, l’État sous le second Empire fait valoir ses exigences d’irrigation du territoire national par un réseau de lignes d’intérêt général, alors que la plupart des compagnies ont plus démontré leur appétit de profits que leur compétence à étendre le réseau dans l’intérêt des usagers.
Mais l’affrontement portera plutôt sur les enjeux politiques et économiques que véritablement sur les services publics.
La IIIe République relance le débat sur le rachat du réseau : rachat des lignes en difficultés, rachat généralisé ou de toutes les lignes secondaires ; ainsi que l’idée d’un réseau constitué et exploité par l’État.

Un programme national est mis à l’étude, le plan Freycinet d’extension du réseau ferré, sous la responsabilité de l’État et de réorganisation à long terme des voies de communication. S’agissant des chemins de fer il définit les lignes d’intérêt général devant compléter le réseau déjà exploité. Mais la situation dégradée du Trésor Public amène l’État à se retourner vers les grandes Compagnies pour une prise de relais, ce qui se conclut par de nouvelles concessions financières à ces dernières et par des conventions qui régiront les rapports entre l’État et ces Compagnies, jusqu’à la nationalisation bien plus tard en 1937.
Si elles permettent la poursuite de l’extension du réseau, ces conventions sont censées renforcer les pouvoirs de l’État en matière de contrôle : l’administration espère tenir en tutelle les compagnies de chemins de fer. En réalité, ces dernières contournent la réglementation.
Dans le débat qui renaît sur la mise en cause de la gestion et du régime des grandes Compagnies, un courant « nationalisateur », d’abord minoritaire, tisse des liens avec le jeune syndicat national cheminot qui, dès son congrès de 1893, inscrit dans ses statuts « la suppression du monopole des compagnies et la reprise de possession par l’État de toutes les compagnies de chemins de fer » et ce dans la foulée du congrès ouvrier socialiste de Marseille en 1879 qui prônait la nationalisation des capitaux.
L’idée de nationalisation dans le milieu syndical devient répandue à la veille de la première guerre mondiale. Mais à cette période, avant 1914, c’est l’État-Major de l’Armée qui fait pression sur le gouvernement pour que les chemins de fer soient prêts dans une éventuelle mobilisation.
Au lendemain de la guerre, le réseau ferré est partiellement détruit et les Compagnies sont dans une situation critique. Le grand patronat n’est plus contre l’intervention de l’État dont les prises de participation se multiplient, davantage, notons-le, par des actions de sauvetage que dans un but de « nationalisation industrielle ». Cette dernière formulation est celle qui figure dans les engagements du congrès constitutif de la fédération nationale des cheminots CGT en 1918, jusqu’à en faire un des mots d’ordre de la grève de 1920 qui sera un échec et sévèrement réprimée.

Le gouvernement de Bloc National renoue avec les concessions et les conventions censées résorber les déficits des compagnies.
Mais le programme économique du Front Populaire en 1936 ne prévoit pas la nationalisation des chemins de fer. La nouvelle Chambre demande bien au gouvernement une refonte complète du régime des chemins de fer avant le 31 mars 1937 mais, à la mi-mars, Léon Blum décide une pause pour les réformes.
Le Cabinet suivant entame les négociations avec les Compagnies et au terme des discussions, d’où sont évincés la SFIO, les Communistes et la CGT, favorables à l’expropriation, la convention du 31 août 1937 assure 49% du capital de la nouvelle SNCF (société anonyme et d’économie mixte) aux grandes Compagnies dont les administrateurs seront présents dans les organismes de direction. La Fédération CGT des cheminots se prononçait alors pour la nationalisation des industries clés et celles des moyens publics de transports, ferroviaires, routiers, fluviaux et aériens. Elle affirmait en mars 1937 : « L’État n’est pas impropre à assurer une exploitation aussi bonne que les Compagnies… mais cela n’est pas suffisant à faire passer de l’administration et l’exploitation à des fins d’intérêts particuliers ou politique, à l’exploitation et l’administration nécessaires pour les fins d’intérêt général et collectif ».
La question de la réorganisation des chemins de fer ainsi réglée (provisoirement) par la convention de 1937, celle de la coordination des transports et des tarifications, question récurrente depuis le début, conserve son acuité.

Pierre Semard

Pierre Semard dira : « Un grand Service Public comme les chemins de fer doit toujours être à l’avant-garde du progrès. Il doit toujours faire face à ce que lui demande l’économie du pays, les besoins des usagers, la sécurité du pays. Pour ce faire, ses dirigeants doivent apprécier justement les conditions de notre époque, les perspectives qu’elle offre en tant que reprise et développement industriel et commercial, les besoins de transport par fer qu’un changement de situation peut entraîner ».

Une approche visionnaire qui garde toute sa pertinence encore aujourd’hui.
Le syndicat qui considère que la nationalisation reste à faire ne s’en tiendra pas à ce seul jugement et fera des propositions marquantes en terme de structures, de modernisation d’un service public, voyageurs comme marchandises, de coordination des transports. Le gouvernement Daladier en 1938 imposant à la SNCF un programme d’économies dans sa gestion en rupture avec les orientations du Front Populaire, ces propositions n’ont bien sûr pas été prises en compte.
Et la guerre une nouvelle fois, met la question du service public entre parenthèses. C’est la convention d’armistice de l’époque qui règle le sort de la SNCF, mise au service en priorité des besoins allemands.
A la fin du conflit, le bilan est très lourd concernant l’état de destruction et d’endommagement du réseau, des ouvrages et appareils ainsi que du matériel et des machines. Sans parler des pertes humaines qui, au-delà du drame, représentaient du savoir-faire au service des autres.
La priorité accordée à la remise en état pour éviter une récession durable est largement consensuelle et l’engagement même des organisations syndicales va jusqu’à la mise entre parenthèses des revendications. D’autant que les cheminots pouvaient espérer des propositions contenues dans le programme du CNR (Conseil National de la Résistance). Or ce programme ne sera que très partiellement accompli.

Des contradictions sont très vite apparues entre le souhait d’une gestion de caractère industriel de la SNCF et son utilisation dans le cadre de la politique de l’État. Un cahier des charges fixait de façon précise ses obligations de Service Public imposées par l’État et les modalités pratiques de son fonctionnement, un système de tarification sensé couvrir ses dépenses ou faisant l’objet de compensations, ce qui ne fut pas le cas.
Dès 1948 et avec le début de l’expansion du trafic routier s’ajoutant à cette situation d’excédents de charges et d’efforts consentis pour la reconstruction du réseau, la SNCF s’est retrouvée dans une situation financière difficile malgré un record de trafic.

Sous prétexte de coordination des transports et au nom de la dérive financière de la SNCF, le gouvernement décide, d’une part, l’abolition du contingentement des transports routiers privés et l’assouplissement de celui des transports routiers publics et, d’autre part, un plan de contraction du rail scindant le réseau entre les lignes rentables et non rentables, accompagné d’une exigence de diminution des coûts de personnel touchant les emplois, les facilités de circulation et la caisse de prévoyance (instauration du ticket modérateur).
C’est à cette époque (entre 1949 et 1954) que le trafic routier va progresser de plus de 50%, celui du fer stagnant.
L’accentuation de la concurrence routière conduit l’État en 1952 à renforcer encore plus la tutelle des pouvoirs publics sur la SNCF qui devient plus que jamais un outil de la politique économique générale de l’État au service des grands groupes industriels, avec des conséquences pour les activités de service public (insuffisance de modernisation et d’adaptation des activités voyageurs face à une croissance démographique forte et des besoins nouveaux liés à l’urbanisation de la société).

Extrait de l'exposé de M. Lacarrière, directeur des transports terrestres

L’idée de plus en plus diffusée selon laquelle le rail est un mode de transport dépassé conduira la CGT à livrer ses propositions pour une gestion démocratique de la SNCF au cours d’une conférence d’information publique à « l’Hôtel Moderne » en février 1965.

S’en suit une période où les priorités budgétaires de l’État vont aux restructurations liées à la construction européenne rendant inacceptable, selon ses critères, le comblement des déficits annuels de la SNCF.

Une grande réforme des relations entre l’État et les entreprises publiques est proposée via le rapport Nora qui, s’agissant de la SNCF, dénonce la subvention d’équilibre à la charge de l’État couvrant les déficits d’exploitation. Les préconisations visent à une politique nouvelle d’insertion des entreprises publiques dans l’économie de marché, conduisent à faire des contraintes de service public l’exception.
La convention de 1937 fait l’objet d’un nouvel avenant en 1971 qui engage la SNCF à l’équilibre financier dans les 3 ans, à augmenter sa productivité et à dégager des capacités d’autofinancement pour les investissements.
De cette période naît aussi le credo de l’autonomie de gestion des entreprises publiques, impliquant leur conversion aux méthodes de gestion des entreprises privées. Dans les transports et à la SNCF, c’est le rapport Guillaumat qui va cristalliser les ambitions libérales du gouvernement Barre … et aussi l’opposition des organisations syndicales de cheminots unanimes :

- remise en cause du trafic marchandises par wagons isolés
- fermeture d’un tiers des lignes, la notion de service public n’étant qu’une survivance du passé
- démantèlement de la SNCF figurent parmi les préconisations de ce rapport qu’approuve le gouvernement.
Le ministre Le Theule affirme : « le service public n’est pas un service gratuit… ce n’est pas parce que dès l’origine le transport par fer a été considéré comme un service public que cette notion doit se perpétuer ». En résumé et en phase avec le rapport Guillaumat, la vision de l’État est de maintenir un service croupion n’assurant qu’une prestation de transport minimum à des catégories marginalisées. Les mises en gardes syndicales adressées aux cheminots et aux usagers quant aux détériorations du service public consécutives aux privilèges accordés à la rentabilité financière se sont multipliées. La journée sans train par action de grève le 7 mars 1979 a été un énorme succès. Mais dans les faits, les bases d’une fragmentation du réseau étaient jetées.
Sans le changement d’orientation politique de 1981, il est à parier que des évolutions irréversibles seraient intervenues, mettant en cause la capacité même de l’entreprise à accomplir sa mission fondamentale. Relevons aussi que les actions unitaires sur le plan syndical ont, sur ce sujet, été fréquentes même quand sur d’autres points existaient des divergences fortes. Les textes communs, les luttes nombreuses se sont accompagnés d’efforts d’adaptation vis-à-vis des usagers, avec la conscience de la nécessité de les associer à la définition du contenu du service Public parce que concernés au premier chef.
Mais du mal a été fait : dans l’activité marchandises par inadaptation de l’outil ferroviaire et absence de stratégie du Groupe SNCF orienté vers la compétitivité ; dans l’activité voyageurs avec une absence de réactivité face à un environnement en évolution et à une concurrence routière et aérienne de plus en plus exacerbée.
Les travaux préparatoires à la définition des fondements de la nouvelle (future) SNCF à partir de 1982, devant déboucher sur une réforme de la SNCF font l’objet d’un groupe tripartite (État, SNCF, OS) qui part de préoccupations d’autonomie de gestion et de démocratisation du service public favorisant la réponse aux besoins. De là, 3 idées directrices guident les travaux : l’expansion du chemin de fer ; une réforme ; un service public redéfini dans son contenu, ses principes et ses frontières. Les objectifs de ce service public doivent être fixés par la collectivité et la direction doit y conformer ses objectifs de gestion.

Ce groupe conçoit que c’est l’ensemble de l’activité (transport - biens et personnes) qui doit être un service public, la SNCF devant participer de manière décisive à la satisfaction du droit au transport pour les voyageurs et assurer un service complet pour les marchandises.
Ces travaux ont indéniablement influencé l’élaboration de la LOTI (loi d’orientation des transports intérieurs) votée fin 1982 dont il a été dit : « la loi Fiterman est tout entière fondée sur la référence au service public (…) elle ne se contente pas d’une vague incantation mais se fonde sur une conception réfléchie, précise et profondément renouvelée de la notion de service public » (André Demichel dans la revue Dalloz).
Le renversement de tendance avec cette nouvelle SNCF issue de la réforme de 1982 fut à son tour bref et rapidement remis en cause par des choix où dominaient des préoccupations de rentabilité et d’économie qui tendaient à ramener la dimension service public à des missions limitées et compensées.

Au nom de l’équilibre financier, des lignes, des gares, le service bagages ont été abandonnés, les tarifs augmentés. L’État quant à lui réduisit ses concours, notamment au titre de la compensation des tarifs sociaux dont les réductions ont été mises en cause. On a pu alors parler de réseau à deux vitesses à propos des efforts déployés pour le tout TGV avec un projet de réseau grande vitesse excluant les lignes appelées à disparaître.

Déclin, endettement, service public réduit reprennent le devant de la scène, mais aussi la sécurité avec en toile de fond des accidents ferroviaires successifs très meurtriers.
L’État avalise et impulse une politique de créneaux qui exclue ou diminue la demande sociale et augmente les tarifs abonnements domicile/travail.
La cohérence dans l’organisation des transports voulue par la LOTI a été supplantée par une orientation de libéralisme débridé, illustré entre autre par l’ouverture à la concurrence européenne.
C’est sur ce terreau qu’a germé le conflit de 1995 qui a changé la donne et réorienté les choix.
L’actualité continue à témoigner des mêmes soubresauts, les mêmes causes produisant les mêmes dangers pour le service Public.